Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce Frank Bold Society proti žalovanému Ministerstvu zahraničních věcí o neposkytnutí informací týkajících se životního prostředí.
Žalovaný nevyhověl žádosti stěžovatele s ohledem na § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož povinné subjekty dále neposkytnou informace o rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou rozsudků. Uvedl, že prejudiciální fázi řízení Evropské komise o porušení povinnosti je potřeba chápat jako neoddělitelnou součást fáze judiciální dotyčného řízení, a proto je nezbytné poskytnout identickou ochranu rovněž dokumentům vznikajícím ve fázi předsoudní jako ve fázi soudní; opačný výklad by vedl k porušení práva účastníků řízení na spravedlivý proces, a tím k ohrožení účelu § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Současně žalovaný vyložil, že rozhodovací činností soudů ve smyslu citovaného § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím se myslí nejen činnost soudů vnitrostátních, ale i soudů nadnárodních, jejichž jurisdikci je ČR podřízena, včetně SDEU.
Zákon o svobodném přístupu k informacím ani zákon o právu na informace o životním prostředí nevymezují, jakým způsobem má povinný subjekt naložit s žádostí o informace z řízení o porušení povinnosti členským státem ve smyslu čl. 258 SFEU: ani jeden z těchto zákonů totiž nepředpokládá, že by se žadatel takových informací domáhal.
Předmětem řízení vedeného Komisí pod č. 2008/2186 je údajné porušení povinností České republiky, které jí vyplývají ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ESo kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu; konkrétně se jedná o nedodržení limitů pro emisi prachových částic PM10. Cílem prejudiciální fáze řízení o porušení povinnosti,z níž pochází dokumenty požadované stěžovatelem, je poskytnout dotčenému členskému státu příležitost splnit své povinnosti vyplývající z práva EU a rovněž efektivně uplatnit prostředky obrany proti skutečnostem vytýkaným Komisí. Řízení je vedeno formou dialogu mezi Komisí a představiteli členského státu. Žalovaný v odmítavém rozhodnutí uvedl, že požadované dokumenty obsahují zejména právní argumenty a že „[p]řípadné faktické informace (…), které by samostatně mohly být považovány za informace o životním prostředí, jsou pouhým derivátem informací vytvořených jiným subjektem za jiným účelem, než je řízení o porušení unijního práva (…). Tyto informace (…) netvoří hlavní obsah sdělení, jsou pouhým doplňkem argumentů právních, a proto je nelze z dotčeného sdělení učiněného v rámci řízení o porušení unijního práva vydělovat“.
S citovaným závěrem žalovaného se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Je nepochybné, že požadované dokumenty zahrnují informace týkající se stavu a vývoje ovzduší jako jedné ze složek životního prostředí, dále informace týkající se připravovaných nebo prováděných činností a opatření, které mají nebo by mohly mít vliv na jeho stav, emisí do životního prostředí a důsledků těchto emisí, dále též stavu veřejného zdraví, bezpečnosti a podmínek života lidí, kteří jsou těmito emisemi či činnostmi a opatřeními ovlivněni. Jedná se tedy o podstatné informace o životním prostředí, a proto je nutné je podřadit pod rozsah zákona o právu na informace o životním prostředí.
„Je tedy mylný závěr žalovaného, že požadované informace nejsou informacemi o životním prostředí ve smyslu § 2 písm. a) zákona o právu na informace o životním prostředí,” konstatoval Nejvyšší správní soud. Takový názor není možné podle názoru NSS odůvodnit ani tím, že ty informace, které lze považovat za informace o životním prostředí, podle mínění žalovaného netvoří hlavní obsah dokumentů; tyto informace jsou totiž z povahy věci jejich nedílnou součástí. Požadované dokumenty tak zpravidla vždy ponesou informace o životním prostředí, ač třeba ve formě právní argumentace. NSS v této souvislosti také připomněl, že informace o právní argumentaci není vyloučena z poskytnutí na základě informačních zákonů.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítl, že Městský soud v Praze nedostatečně vypořádal námitku týkající se převažujícího veřejného zájmu na poskytnutí požadovaných informací. Obdobně stěžovatel již v rozkladu proti rozhodnutí žalovaného argumentoval, že žalovaný je povinen zvážit, zda v konkrétním případě je, anebo není dán převažující veřejný zájem na zveřejnění informací. K tomu ministr zahraničních věcí sdělil (bod 29), že žalovaný „přezkum provedl jednak tím, že žádost posoudil dle zákona č. 106/1999 Sb., a nikoli dle zákona č. 123/1998 Sb., a jednak tím, že uplatnil a řádně odůvodnil použití výjimky stanovené v § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. z důvodu ochrany rozhodovací činnosti soudů“.
Podle § 3 odst. 1 věty druhé zákona o právu na informace o životním prostředí platí, že žadatel nemusí žádost o poskytnutí informace odůvodnit. Obdobně čl. 3 odst. 1 in fine směrnice 2003/4/ES stanoví, že žadatel nemusí prokazovat oprávněný zájem na poskytnutí informace (totéž v bodu 8 odůvodnění směrnice). Toto pravidlo vychází z čl. 4 odst. 1 písm. a) Aarhuské úmluvy.
Z čl. 4 odst. 2 pododst. 2 věty druhé směrnice 2003/4/ES pak vyplývá, že povinný subjekt je vždy povinen zvážit veřejný zájem na poskytnutí požadované informace oproti zájmu na jejím odmítnutí (shodně viz bod 16 odůvodnění směrnice). Uvedený článek nebyl do zákona o právu na informace o životním prostředí výslovně transponován, avšak z důvodové zprávy k zákonu č. 6/2005 Sb., jímž se transponovala směrnice 2003/4/ESdo dotyčného zákona, je zřejmé, že povinný subjekt ve smyslu zákona o právu na informace o životním prostředí musí pravidlo vážení veřejného zájmu posuzovat: „Na konci čl. 4 uvádí směrnice velmi důležité interpretační pravidlo pro aplikaci důvodů pro odmítnutí žádosti uvedené v čl. 4 odst. 1 a 2. Podle tohoto ustanovení mají být tyto důvody vykládány restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Z tohoto důvodu se v návětí odstavce 2 nově zakotvuje možnost, nikoli povinnost odmítnout zpřístupnění informace ve zde uvedených případech.“ Povinnost vážit zájem veřejnosti je stanovena i v čl. 4 odst. 4 pododst. 2 Aarhuské úmluvy.
Soudní dvůr EU v rozsudku ze dne 28. 7. 2011 ve věci C-71/10, Office of Communications, nastínil vodítka, jakým způsobem má probíhat poměřování různých veřejných zájmů. V bodu 29 vysvětlil, že důraz kladený v čl. 4 odst. 2 pododst. 2 větě druhé směrnice 2003/4/ES na povinnost zvážení proti sobě stojících zájmů „[v] každém konkrétním případě (…) směřuje ke zdůraznění toho, že k tomuto zvážení se musí přistoupit nikoliv obecným opatřením přijatým například vnitrostátním zákonodárcem, ale účinným konkrétním přezkumem každé situace předložené příslušným orgánům v rámci žádosti o přístup k informacím o životním prostředí předložené na základě směrnice 2003/4“. Dále Soudní dvůr konstatoval, že: „25. (…) je třeba podotknout, že při vážení existujících zájmů může ve prospěch zveřejnění společně hovořit několik různých zájmů.
26. První bod odůvodnění směrnice 2003/4 uvádí různé důvody odůvodňující zveřejnění, mezi nimiž zmiňuje zejména ‚větší osvětu v otázkách životního prostředí, volnou výměnu názorů, účinnější účast veřejnosti při rozhodování o otázkách životního prostředí a […] lepší životní prostředí‘.
Z toho vyplývá, že pojem ‚zájem, kterému slouží zveřejnění‘, nacházející se v čl. 4 odst. 2 druhém pododstavci druhé větě uvedené směrnice, musí být považován za globální pojem zahrnující několik důvodů odůvodňujících zveřejnění informací o životním prostředí.
NSS podotkl, že povinnost zvážit veřejný zájem při posuzování žádosti o informace týkající se oblasti životního prostředí je stanovena i v bodu 15 odůvodnění nařízení č. 1367/2006. Tribunál v rozsudku ze dne 7. 3. 2019 ve věci T-716/14, Tweedale v. EFSA, vyložil možnost použít judikaturu vztahující se k ustanovením směrnice 2003/4/ES na výklad ustanovení nařízení č. 1367/2006. Oba právní předpisy byly vytvořeny se shodným záměrem a sledují stejný cíl,tedy provést ustanovení Aarhuské úmluvy, proto „je žádoucí zajistit soudržnost při výkladu obou těchto aktů (směrnice 2003/4 a nařízení č. 1367/2006) v rozsahu, v němž provádějí tatáž ustanovení Aarhuské úmluvy. Je rozumné mít za to – ledaže by existovaly výslovné údaje v opačném smyslu – že unijní normotvůrce zamýšlel provést tuto úmluvu v unijním právu jednotně, pokud jde jak o členské státy, tak o unijní orgány“.
„Na základě výše uvedeného lze shrnout, že při posuzování žádosti o informace týkající se oblasti životního prostředí je nutno vážit nejen veřejný zájem na jejich poskytnutí, ale rovněž zájem na ochraně důvěrnosti prejudiciální fáze řízení o porušení povinnosti,” uvedl Nejvyšší správní soud.
NSS konstatoval, že v projednávané věci žalovaný nedostál své povinnosti v případě požadovaných informací konkrétně zvážit veřejný zájem na zveřejnění těchto informací proti zájmu na odmítnutí jejich poskytnutí, jak shora rozvedeno. Ministr zahraničních věcí se pak nedostatečně vypořádal s námitkou stěžovatele týkající se nutnosti zohlednit veřejný zájem při posuzování jeho žádosti.
NSS připustil, že je pochopitelné, že se žalovaný ani nemohl řídit návodem vytyčeným v předchozích odstavcích tohoto rozsudku, neboť na posuzovanou žádost nesprávně aplikoval zákon o svobodném přístupu k informacím, a nikoli zákon o právu na informace o životním prostředí.
(red)
